Audit Menyeluruh Sebelum Koreksi Program MBG

KOMISI Pemberantasan Korupsi (KPK) telah mengkaji tata kelola Makan Bergizi Gratis (MBG) dan menemukan delapan masalah.

Pertama, regulasi pelaksanaan MBG belum memadai, khususnya dalam mengatur tata kelola program dari perencanaan, pelaksanaan, hingga pengawasan lintas kementerian/lembaga dan pemerintah daerah.

Kedua, pelaksanaan MBG dengan mekanisme bantuan pemerintah (banper) menimbulkan risiko panjangnya rantai birokrasi, potensi rente, serta berkurangnya porsi anggaran bahan makanan akibat potongan biaya operasional dan sewa.

Ketiga, pendekatan sentralistik dengan BGN sebagai aktor tunggal meminggirkan peran pemerintah daerah dan melemahkan mekanisme check and balances dalam penentuan mitra, lokasi dapur, dan pengawasan.

Keempat, tingginya potensi konflik kepentingan dalam penentuan mitra SPPG (Satuan Pelayanan Pemenuhan Gizi)/dapur karena kewenangan yang terpusat dan standar operasional prosedur (SOP) yang belum jelas.

Kelima, lemahnya transparansi dan akuntabilitas, terutama dalam proses verifikasi dan validasi yayasan mitra, penentuan lokasi dapur, serta pelaporan dan pertanggungjawaban keuangan.

Keenam, banyak dapur tidak memenuhi standar teknis SPPG, yang berdampak pada kasus keracunan makanan di berbagai daerah.

Baca juga: MBG Akhirnya Diperbaiki: Dari Ambisi Besar ke Kebijakan Tepat Sasaran

Ketujuh, pengawasan keamanan pangan belum optimal, dengan minimnya keterlibatan Dinas Kesehatan dan BPOM sesuai kewenangannya.

Kedelapan, belum adanya indikator keberhasilan program MBG, baik jangka pendek maupun jangka panjang, serta belum dilakukan pengukuran baseline status gizi dan capaian akademik penerima manfaat.

Audit sebagai pre-condition koreksi kebijakan 

Sesuai dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), BPK memiliki kewenangan antara lain untuk melakukan Pemeriksaan Dengan Tujuan Tertentu (PDTT).

PDTT adalah pemeriksaan yang dilakukan dengan tujuan khusus, di luar pemeriksaan keuangan dan pemeriksaan kinerja.

Termasuk dalam PDTT adalah pemeriksaan atas hal-hal lain yang berkaitan dengan keuangan dan pemeriksaan investigatif.

PDTT dapat dilakukan atas inisiatif BPK maupun berdasarkan permintaan dari pihak luar.
Pihak luar BPK yang dimaksud meliputi aparat penegak hukum (APH) seperti Kejaksaan, Kepolisian, KPK, penyidik pegawai negeri sipil (PPNS), bahkan lembaga peradilan (pengadilan).

Selain itu, lembaga perwakilan rakyat dan legislatif seperti DPR/DPD/DPRD. Pemerintah juga dapat meminta BPK melakukan PDTT dalam kerangka investigasi.

Terlalu banyak “persoalan yang mencurigakan” dalam tata kelola MBG yang menimbulkan dugaan atau indikasi inefisiensi dan korupsi.

Sehingga sebelum pemerintah melakukan penyesuaian program MBG sesuai arahan Presiden Prabowo Subianto dengan memprioritaskan anak stunting, BGN dan seluruh SPPG harus diaudit terlebih dahulu melalui audit PDTT.

Audit tersebut tidak hanya audit kinerja, apalagi sekadar monitoring dan evaluasi yang cenderung normatif.

Ada satu prasyarat koreksi kebijakan: audit menyeluruh sebelum koreksi kebijakan dilakukan.
Dalam perspektif teori Public Policy, setiap perubahan kebijakan besar idealnya didahului oleh proses diagnostic assessment.

Dunn (2018) dalam kerangka policy analysis menekankan bahwa evaluasi ex-post terhadap implementasi awal merupakan fondasi bagi perbaikan kebijakan yang efektif.

Jika tidak dilakukan proses itu, maka pemerintah berisiko melakukan apa yang disebut sebagai trial-and-error policy yang mahal dan sangat tidak efisien.

Baca juga: Yang Jarang Dilihat dari Program MBG: Mungkinkah Dihentikan?

Lebih jauh, dalam teori Public Financial Management, dikenal konsep value for money audit, yang mencakup tiga dimensi utama assessment, yaitu dimensi ekonomi, efisiensi, dan efektivitas.

Tidak hanya audit kinerja, PDTT juga merupakan instrumen yang paling relevan untuk menguji ketiga dimensi tersebut pada Program MBG, khususnya untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan kunci yang bersifat investigatif seperti:

Berapa sebenarnya biaya riil per porsi MBG di lapangan? Berapa besar leakage akibat rantai distribusi dan biaya operasional?

Apakah biaya yang dikeluarkan melalui SPPG sudah ekonomis? Apakah rantai birokrasi dan skema banper menghasilkan efisiensi atau justru kebocoran?

Apakah output (makanan) benar-benar menghasilkan outcome (perbaikan gizi)? Apakah model SPPG lebih efisien dibandingkan alternatif lain, seperti desentralisasi ke sekolah atau UMKM lokal di sekolah?

Apakah terdapat indikasi rent-seeking behavior dalam penentuan mitra? Siapa yang terlibat dan harus bertanggung jawab apabila terjadi inefisiensi, inefektivitas, maupun rent-seeking dan indikasi korupsi?

Jika pemerintah langsung melakukan penyesuaian program MBG, misalnya pengurangan target penerima atau adendum kontrak SPPG, tanpa dilakukan audit terlebih dahulu, maka terdapat potensi risiko besar yang akan menimbulkan sejumlah masalah.

Pertama, salah identifikasi masalah. Temuan KPK menunjukkan bahwa persoalan MBG tidak hanya pada skala program, tetapi juga pada tata kelola, konflik kepentingan, dan standar operasional (SOP).

Jika yang diperbaiki hanya sisi targeting (penerima manfaat), sementara masalah governance tetap terjadi, maka kegagalan berpotensi akan berulang dalam bentuk yang sama maupun berbeda.

Kedua, moral hazard dan sunk cost fallacy yang dibiarkan. Pemerintah berisiko tetap mempertahankan MBG bukan karena efektif, tetapi karena sudah terlalu banyak investasi (sunk cost) dan terlalu banyak aktor yang “nyaman” di dalamnya meskipun melakukan moral hazard.

Sunk cost fallacy adalah kecenderungan untuk tetap melanjutkan proyek hanya karena sudah mengeluarkan biaya besar.

Padahal secara rasional keputusan harus didasarkan pada manfaat ke depan, bukan biaya yang sudah terjadi.

Dalam teori ekonomi publik, sunk cost fallacy sering membuat pemerintah enggan mengevaluasi proyek yang sudah berjalan.

Sehingga audit diperlukan untuk memastikan apakah investasi pada lebih dari 26.000 SPPG benar-benar bermanfaat untuk publik dengan indikator yang terukur secara optimal (efisiensi, efektivitas, dan ekonomis) atau malah hanya menciptakan beban fiskal.

Apabila tidak dilakukan audit, maka kedua hal itu, baik moral hazard maupun sunk cost yang tidak efisien tidak akan diketahui secara pasti. Pengetahuan atas temuan kedua hal itu dapat dijadikan alas yang kuat untuk melakukan koreksi kebijakan.

Ketiga, risiko sengketa kontraktual perdata. Seperti telah diuraikan dalam tulisan saya sebelumnya, lebih dari 23.000 SPPG melibatkan pihak swasta dalam skema pengadaan barang dan jasa.

Baca juga: Bagaimana Nasib SPPG Dalam Penyesuaian Program MBG?

Apabila audit tidak dilakukan sebelum adendum kontrak, maka perubahan kontrak berpotensi memicu dispute, klaim kompensasi, bahkan litigasi.

Dalam kerangka regulasi pengadaan barang dan jasa pemerintah atau Procurement Law, perubahan kontrak yang tidak didasari evaluasi berbasis bukti dapat dianggap sebagai tindakan yang tidak memenuhi prinsip fairness dan akuntabilitas atau cedera janji (wanprestasi).

Program MBG sejak awal merupakan kebijakan dengan eksposur politik yang tinggi. Oleh karena itu, audit bukan sekadar alat teknokratis, melainkan menjadi instrumen yang digunakan untuk menjaga kepercayaan publik (legitimasi).

Dalam teori Good Governance, transparansi dan akuntabilitas merupakan fondasi legitimasi. Sehingga dengan audit kredibel, publik akan meyakini bahwa perubahan MBG benar-benar didasarkan pada perbaikan, dan tidak sekadar penyesuaian politis atau keterpaksaan di tengah krisis energi dan tekanan fiskal.

Last but not least, sebelum pemerintah menyesuaikan MBG menjadi program yang lebih tepat sasaran, maka satu langkah pertama yang tidak boleh dilewatkan adalah melakukan audit secara menyeluruh, khususnya audit PDTT yang dapat membawa pertanggungjawaban hukum para aktor, terhadap BGN dan seluruh SPPG.

Sehingga persoalan mendasar soal tata kelola yang terindikasi inefisien atau dugaan korupsi, bahkan rente seperti kajian KPK di atas, akan terungkap sebagai titik berangkat pembenahan ke depan.

Tag:  #audit #menyeluruh #sebelum #koreksi #program